5.1 Zajednička poljoprivredna politika

Razvoj politike

Poljoprivreda je od samog osnivanja Evropske zajednice bila jedna od glavnih tema kao i jedna od glavnih tačaka Rimskih ugovora 1957. godine. Takav naglasak na poljoprivredu stavljen je zbog sjećanja na nestašice hrane i poljoprivrednih zaliha u Evropi nakon Drugoga svjetskog rata. Rimski ugovori definisali su osnovne tačke Zajedničke poljoprivredne politike (Common agricultural policy - CAP). Načela CAP-a uobličena su na Konferenciji u Stresi 1958. godine. Dvije godine poslije, mehanizme CAP-a prihvatilo je šest zemalja osnivačica Evropske zajednice. CAP se počeo primjenjivati 1962. godine.

Ciljevi i osnovna načela

Pravna osnova za poljoprivrednu politiku su članci 32 do 38 Ugovora o Evropskoj zajednici. Amsterdamskim ugovorom poništeni su članci 44, 45 i 47 jer su zastarjeli.

CAP se sastoji od skupine pravila i mehanizama koji regulišu proizvodnju, prodaju i plasiranje poljoprivrednih proizvoda u Evropskoj uniji, uz poseban naglasak na razvoj seoskih područja. Zajednička poljoprivredna politika je jedno od najvažnijih područja djelovanja i koncentracije sredstava kojima raspolaže Evropska unija. Takav položaj poljoprivreda ne zauzima samo zato što na nju otpada 50 % budžeta EU, broja ljudi i područja koje obuhvata, nego i zbog simbolične važnosti i prijenosa suvereniteta u tom području, s nacionalnog na viši evropski stupanj. Važnost CAP-a ogleda se i u velikoj povezanosti s reguliranjem jedinstvenog tržišta i Evropske monetarne unije - dva ključnih temelja za izvršenje plana evropske integracije.

Ciljevi CAP-a definisani su prema članu 33 Ugovora o Evropskoj zajednici:

• Podizanje poljoprivredne produktivnosti i promovisanje tehničkog napretka, racionalnog razvoja poljoprivredne proizvodnje i optimalnog korištenja proizvodnih faktora, posebno radne snage.
• Osiguravanje životnog standarda za poljoprivrednu populaciju, naročito podizanje primanja osoba koje se osobno bave poljoprivredom.
• Stabilizacija tržišta.
• Sigurnost snabdijevanja tržišta.
• Osiguranje poljoprivrednih proizvoda za potrošače po razumnim cijenama.
Kako bi se ostvarivanje postavljenih ciljeva omogućilo, član 34 Ugovora o Evropskoj zajednici predviđa osnivanje Zajedničkih organizacija tržišta (ZOT), koji zavisno o proizvodima, mogu biti u obliku:
• zajedničkih pravila o konkurenciji,
• obavezne koordinacije nacionalnih tržišnih organizacija i
• evropske tržišne organizacije.

Od šest proizvoda za koje su početkom 1960-ih godina bile uspostavljene, ZOT danas obuhvata gotovo sve poljoprivredne proizvode ili grupe proizvoda, osim krumpira, meda i nekih alkoholnih pića. Time su postavljeni osnovni instrumenti zajedničkog tržišta poljoprivrednih proizvoda, koji uklanjaju prepreke u unutrašnjoj trgovini i održavaju zajedničku carinsku barijeru prema trećim zemljama.

Tri su načela (definisana još 1962.), na kojima se temelji Zajednička poljoprivredna politika:

1. Jedinstveno tržište koje ima dva značenja:
o primjenu (na poljoprivredne prozvode) pravila o slobodnom prometu robe između država članica i
o određivanje zajedničkih cijena i pomoći, bez obzira na sjedište ekonomskog subjekta. Korektna primjena tog načela zahtijeva zajedničko reguliranje cijena, isplaćivanja pomoći i pravila konkurencije, harmonizaciju propisa o zdravstvenom osiguranju i administrativnim postupcima kao i zajedničku vanjskotrgovinsku politiku;

2. Prioritetnost Unije. Tim načelom osiguravaju se aktivnosti na dva stupnja:
o davanje prioriteta poljoprivrednim proizvodima iz Unije pred uvoznim proizvodima i
o zaštitom unuttašnjeg tržišta od poremećaja izazvanih nekontroliranim uvozom poljoprivrednih proizvoda s niskim cijenama, kao i od poremećaja na svjetskom tržištu.

3. Finansijska solidarnost. Troškovi koji proizlaze iz primjene Zajedničke poljoprivredne politike moraju biti podijeljeni među svim zemljama članicama, bez obzira na njihov nacionalni interes.

Evropski fond za smjernice i garancije u poljoprivredi (EAGGF)

CAP se finansira iz sredstava Evropskoga fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF). Osnovan je 1962. godine i sastoji se od:

• Garanciskog odjela - Finansira troškove zajedničkih organizacija tržišta, to jest mjere za reguliranje poljoprivrednog tržišta Unije, kao i povrate od izvoza u treće zemlje (kupovina i skladištenje poljoprivrednih viškova i poticanje izvoza poljoprivrednih proizvoda).

• Odjela za smjernice - Omogućava kontinuirano finansiranje zajedničkih i nacionalnih mjera za razvoj sela na temelju Zajedničke inicijative za ruralni razvoj (npr. investiranje u nova sredstva za rad i tehnologiju).

Garantni odjel je važniji i dio je obveznih troškova budžeta EU. Uloga Odjela za smjernice više se sastoji u promovisanju regionalnog razvoja i ujednačivanja razlika između pojedinih dijelova EU.

Reforme zajedničke poljoprivredne politike

Zajednička poljoprivredna politika je uspjela postići ciljeve koji su joj postavljeni:

• povećana proizvodnja,
• podignuta produktivnost,
• stabilizirano unutrašnje tržište,
• osigurana distribucija do potrošača i
• poboljšana zaštita proizvođača od previranja na svjetskom tržištu.

Usporedno s pozitivnim, pojavile su se i negativne posljedice. Prije svega, proizvodnja je uveliko premašila potrebe unutrašnjeg tržišta stvarajući goleme robne viškove, pa su izdvajanja za potporu poljoprivredi eksponencijalno rasla. CAP je zato u protekla četiri desetljeća proživio nekoliko reformi.
U 1972. su u CAP uvedene strukturne mjere moderniziranja poljoprivrede. Ali i pored kontinuiranih strukturnih promjena, osnovni je problem i dalje ostao: odnos ponude i potražnje na tržištu poljoprivrednih proizvoda nije bio uravnotežen, i robni viškovi su neprestano rasli.

Zbog toga je Evropska komisija 1983. godine započela radikalnu reformu, koja je dvije godine poslije predstavljena kao Zelena knjiga na temu "Perspektive zajedničke poljoprivredne politike" (COM(85) 333 final, juli 1985.). Cilj je bio izjednačiti ponudu i potražnju, uvesti nove načine smanjivanja proizvodnje u najugroženijim sektorima i analizirati alternativna rješenja za budući razvoj CAP-a. Evropsko vijeće je 1988. godine prihvatio paket reformskih mjera, uključujući "vodič poljoprivrednih troškova", koji je ograničio postotak izdvajanja za poljoprivredu iz ukupnog budžeta zajednice.

Godine 1991. Evropska komisija je iznijela dva prijedloga za raspravu o razvoju i reformi CAP-a. Prijedlozi su bili osnova za politički dogovor o reformi koji je usvojen 21. maja 1992. Upravo je ta reforma označila prekretnicu u razvoju CAP-a, jer je predviđeno snižavanje cijena poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda radi njihove konkurentnosti na unutrašnjem i svjetskom tržištu, a sniženi prihodi seljacima su kompenzirani izravnim plaćanjima. Osim toga, reformom su uvedene dodatne mjere za uređenje tržišta i zaštitu okoline.
Reforma iz 1992. godine ocijenjena je uspješnom. No, promjene u idućim godinama (međunarodna kretanja, proširenje Unije i proces priključivanja srednje i istočne Evrope, uvođenje zajedničke valute, povećanje konkurentnosti proizvoda trećih zemalja i nova runda pregovora u sklopu Svjetske trgovinske organizacije) prisilila je na nove promjene u sklopu CAP-a.

Agenda 2000.

U julu 1997. godine, Komisija je predložila reformu CAP-a u sklopu Agende 2000. - projekcije razvoja poljoprivrede Unije u razdoblju 2000. - 2006. s obzirom na očekivano proširenje. Pregovori i sporazum o reformi CAP-a zaključeni su na sastanku Evropskoga vijeća održanom u martu 1999. u Berlinu.
Agenda 2000. bila je najradikalnija i najopsežnija reforma u povijesti CAP-a. Njezini su temelji u procesu koji je počeo 1992. godine i koji je bio osnova za razvoj poljoprivrede EU.

Refroma je predvidjela:

• Pojačavanje konkurentnosti poljoprivrednih proizvoda na unutrašnjem (Evropskom) i svjetskom tržištu.
• Omogućavanje dostojnog životnog standarda osobama koje žive od poljoprivrede.
• Stvaranje zamjenskih poslova i drugih izvora prihoda za poljoprivrednike.
• Osmišljavanje nove politike razvoja sela.
• Implementacija ekološkog načina promišljanja i strukturiranja CAP-a.
• Poboljšanje kvalitete i sigurnosti hrane.
• Pojednostavljenje poljoprivrednog pravosuđa i decentralizacija administracije, kako bi pravila i postupci postali jasniji, trasparentniji i jednostavniji za primjenu.

Zajednička poljoprivredna politika i Svjetska trgovinska organizacija

Kao najveći svjetski uvoznik i drugi najveći izvoznik poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda, EU pridaje posebnu važnost međunarodnim pravilima kojima se reguliše promet tih proizvoda. Zato je EU članica Svjetske trgovinske organizacije od osnivanja 1994. godine, prihvativši u paketu GATT iz 1994., Sporazum o poljoprivredi i Sporazum o sanitarnim mjerama.
U oktobru 1999. godine ministri poljoprivrede država članica EU sporazumjeli su se o zajedničkom stajalištu povodom "Milenijske runde" pregovora u sklopu WTO-a. Pregovori su počeli u martu 2000. Generalno, u tim pregovorima pristup EU se temeljio na razvojnom planu Agenda 2000, to jest omogućavanju postizanja dugoročnih ciljeva u poljoprivredi koji su navedeni u tom dokumentu.

U tom smislu, interes EU je:

• Veću pažnju obratiti netrgovinskim aspektima poljoprivrede, jer poljoprivreda ima multifunkcionalnu ulogu, osim proizvodnje hrane, ona utječe i na očuvanje okoliša, kvalitetu i sigurnost hrane, zaštitu životinja itd.
• Potreba za posebnim i odvojenim tretmanom država u razvoju, posebno imajući na umu veliku važnost hrane i poljoprivrede u tim zemljama.
• U najvećoj mogućoj mjeri olakšati pristup tržištima, tj. ukinuti ili sniziti carine s obzirom na to da je EU veliki izvoznik hrane (u tom smislu EU očekuje veći udio u razvoju svjetske trgovine poljoprivrednim proizvodima).

Zajednička poljoprivredna politika i proširenje Evropske unije

Nedavna proširenja EU je gotovo udvostručilo radnu snagu i obradivu površinu. S druge strane, proširenje je novim državama članicama omogućilo učinkovito korištenje poljoprivednih potencijala. Ali, zemlje članice moraju ispuniti mnoge uvjete vezane za restrukturiranje i modernizaciju poljoprivrednog sektora.
EU aktivno podupire proces restrukturiranja u državama kandidatkinjama. Tako je ponuđen Poseban program pristupanja za poljoprivredu i razvoj sela za koji je - za šestogodišnje razdoblje - izdvojeno 520 milijuna eura. Program se temelji na planu Agenda 2000 i osmišljen je kako bi:

• pomogao državama kandidatkinjama u razvoju poljoprivrede,
• uspostavio primjeren okvir za potporu održivog razvoja poljoprivrede i sela za vrijeme kandidature,
• riješio probleme koji ometaju dugoročno usklađivanje poljoprivrede i seoskih sektora i
• pomogao provođeju acquis communautairea u poljoprivredi.

Prilagođavanje poljoprivrednih politika država kandidatkinja, vrlo je složen proces, a refome predviđene Agendom 2000, trebale bi ga olakšati.
Zajednička poljoprivredna politika je najveći, najopsežniji i financiski najizdašniji program EU. U tom je smislu i usmjerila najviše svojih kapaciteta i zakonodavne regulative.
Budući razvoj poljoprivrednog sektora EU najviše zavisi o brzoj i kvalitetnoj prilagodbi procesima na unutrašnjem i međunarodnom planu. CAP je već daleko odmakao u regulaciji poljoprivredne politike i ima velik potencijal postati izvorno evropski model poljoprivrede za 21. stoljeće.

Nova poljoprivredna politika

Od 1. januara 2005. godine. u deset se država članica primjenjuje nova poljoprivredna politika u skladu s reformom dogovorenom u ljunu 2003. godine. Glavni element nove politike je subvencioniranje poljoprivrednika nezavisno o njihovoj proizvodnji, a u prijelaznom razdoblju do 2007. godine države članice mogu zadržati vezu između proizvodnje i subvencija.
Devet Evropskih zemalja (Austrija, Belgija, Danska, Njemačka, Irska, Luksemburg, Portugal, Švedska i Velika Britanija) odlučile su od 1. januara 2005. godine početi primjenjivati novi CAP zasnovan na jedinstvenom plaćanju za poljoprivrednike – Single Payment Scheme – SPS.

Preostalih pet „starih članica“ (Finska, Francuska, Grčka, Holandija i Španjolska) primjenjivat će SPS od 2006., a Malta i Slovenija od 2007.

Iznos subvencije bit će direktno povezan s mjerama koje se provode:
• za zaštitu okoliša
• sigurnost hrane
• primjenu zdravstvenih standarda za biljke i životinje, mjerama za dobrobit životinja (tzv. cross-compliance).
Uz subvencije, poljoprivrednici će moći koristiti i sredstva koja će se dodjeljivati kroz politiku ruralnog razvoja, a u sklopu tih mjera smanjit će se izravna plaćanja velikim poljoprivrednicima (tzv. modulacija).

Kako bi se osiguralo poštivanje budžetskih okvira definisanih za razdoblje do 2013., uvodi se stroža financijska disciplina.

Provođenje reforme definiišu tri akta Komisije.

• Prvi (br. 796/2004/EC od 21. april 2004.) definiše detaljna pravila za cross-compliance, modulaciju te upravljanje i nadzor nad sistemom. Odredbe cross-compliance ključne su u reformi CAP-a jer prihodi poljoprivrednika u sklopu SPS-a zavise o njihovom poštivanju javnog zdravlja, dobrobiti životinja, zaštiti okoline i poštivanju ostalih mjera zaštite okoline.
• Drugi (br. 795/2004/EC, od 21. travnja 2004.) određuje detaljna pravila za izvršavanje sheme jedinstvenog plaćanja (SPS) definisanu Aktom Vijeća br. 1782/2003/EC, kojom se utvrđuju zajednička pravila za sheme izravne podrške u sklopu CAP-a i pokreću sheme potpore za poljoprivrednike. Time se omogućava prelazak sa sistema povezivanja podrške s proizvodnjom, a poljoprivrednicima se osigurava dohodak te omogućava prijelaz na proizvodnju koja odgovara zahtjevima tržišta. Podrška se i u sklopu tog instrumenta može isplatiti jedino ako se poštuju odredbe cross-compliance. Time se sistem podrške usklađuje i sa pravilima WTO-a, tj. one se više ne ubrajaju u potpore koje narušavaju trgovinu (tzv. žuta kutija), nego u kategoriju podrške koje ne ugrožavaju trgovinu (tzv. zelena kutija).
• Treći (br. 2237/2003/EC od 23. prosinca 2003.) definiše detaljna pravila za primjenu shema potpore definisanih u sklopu Naslova IV. Akta Vijeća br. 1782/2003/EC. Time se omogućava nastavak pružanja podrške za specifične proizvode, npr. premija za životinje (ovce i telad), jer se u tim granama očekuju najveći učinci promjene sistema podrške, tj. ukidanja veze između podrške i iznosa proizvodnje.

Uz reformu poljoprivredne politike, EU provodi i programe ruralnog razvoja te horizontalne mjere. Tako je Evropska komisija odobrila 20 informativnih trogodišnjih programa o poljoprivrednim proizvodima koji će se provoditi u 11 država članica. Programi su namijenjeni promovisanju evropskih proizvoda, naročito njihove kvalitete, sigurnosti, poštivanja zaštite okoliša tijekom proizvodnje i slično. EU također financira sudjelovanje na sajmovima, informativne kampanje o porijeklu proizvoda, zaštićenom geografskom porijeklu, tradicionalnoj proizvodnji i kvalitetnim vinima kontrolirana porijekla.

Institucije

• Evropska komisija: Opća uprava za poljoprivredu
• Evropski parlament: Odbor za poljoprivredu i razvoj sela
• Vijeće evropske unije: Poljoprivreda i ribarstvo
• Evropska agencija za sigurnost prehrambenih proizvoda
• EVROPA: Poticaji i zajmovi: Programi u području poljoprivrede